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对党和国家机构改革的认识与体会

时间:2018-05-05 04:00:55   作者:副主任胡荣耀   来源:全国城乡发展一体化建设中心   阅读:2327582   评论:0

坚持以人民为中心的发展思想,以不断改善民生为发展的根本目标。2018年全国“两会”将因谱写中华民族伟大复兴的壮丽新篇、奠定国泰民安基础而载入史册。

  一、2018全国“两会”为谱写历史新篇章、实现中国强国之梦取得了具有划时代意义的战略预期性成果

这次“两会”除完成换届之年例行正常议题外,最重要的贡献并引起中外媒体关注的新亮点主要体现在修改宪法、国家机构改革、成立监察委员会这三大方面,这对中国走向繁荣富强、走近世界舞台中心、为全球治理贡献中国智慧和中国方案等将起到承前启后、继往开来的重大作用。

  (一)这次修改宪法为中国人民在党政一体下走进新时代实现强国梦指明了前进方向,奠定了宪法基础

这一次宪法修改体现了党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一,展现了中国共产党领导中国人民对超大型国家治理模式的探索、对中国特色社会主义建设基本经验的总结以及对全面建设社会主义法治国家基本规律的应用。

1.本次修宪最大的突破点是建立党政一体新思路,使得党和政府的制度安排达到一致性,更加趋于合理性

对现行1982年《宪法》所作的第五次修改,把中国共产党的领导首次既写入总纲又写进正文,是党政一体新思路的体现。这次修宪使“党政一体”体制获得宪法地位,中国将在一党主导下,将以往的党政两家的两个政治过程合并成为一个政治过程,使中国的政治内部的决策权、执行权、监督权的体制真正构建起来,这是构成一个政治过程中三个阶段的体现,与西方的“三权分立”即行政、司法、立法三块相互独立、彼此监督制衡的体制有着本质区别,这是中国最有深度的体制改革。这次修宪的主要意义在于实现了中国共产党和中国政府在制度安排上的一致性和合理性,中国迈向党政一体的改变获得了宪法地位。

2.这次十三届全国人大一次会议通过《宪法修正案》意义重大,修宪中加强党的领导地位和确立指导思想是顺民心顺时代发展要求之举

对现行宪法所作的21条修改,既与中国共产党相关会议精神与决定一脉相承,也是顺应中国发展的现实要求。其重要性体现在两方面,第一是将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法,有着三重意义。一为政治意义,即修改宪法是国家重要的政治活动,其入宪是国家政治建设取得的重大成果。它使我国国体的表述更加科学、也更加全面,有利于在全体人民中强化党的领导意识,有效把党的领导落实到国家工作全过程和各方面,为实现党对一切工作的领导提供宪法依据。二为法治意义,即修改宪法是国家法治建设的重要内容,是对中国共产党领导下的依法治国实践经验的宪法确认。它可以为中国共产党领导新时代中国特色社会主义建设提供宪法依据,不断丰富和完善中国特色社会主义法律体系,更有力地推进宪法法律实施,落实全面依法治国。三为理论意义。第一,将习近平新时代中国特色社会主义思想写入宪法,深刻揭示了中国共产党领导与中国特色社会主义之间内在的统一性,是科学社会主义基本原则与中国特色社会主义实际相结合形成的理论创新成果,有利于我们更加理性地认识和把握党的领导的重大意义,更好地发挥宪法的规范、引领、推动、保障作用。第二,将习近平新时代中国特色社会主义思想写入宪法确立为党的指导思想这一点尤为重要,将决定着中国未来的发展方向,充分表明了中国政治体系改革以及社会发展有了宪法理论基础。这一思想是中国共产党领导中国人民进行中国特色社会主义建设与改革开放实践的集体智慧的结晶,是中国特色社会主义理论体系的重要组成部分。在宪法中确立这一思想在国家政治和社会生活中的指导地位,明确了全党全国人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的共同思想基础,充分彰显了中国共产党人坚持中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的勇气和担当。  

3.这次修宪将“推动构建人类命运共同体”内容写入宪法,对促进中国走近世界舞台中心同样具有十分重要的里程碑意义

人类命运共同体,是人类社会的一幅五彩缤纷的百花图,也是一首人类共同走向现代文明的同舟共济的共赢曲。人类命运共同体理念,继已多次写入联合国大会、联合国安理会、联合国人权理事会、联合国社会发展委员会等决议之后,又被写入中国共产党党章,在全国“两会”上被写入了宪法,标志着构建人类命运共同体被确立为全党、全国人民的集体意志和奋斗目标。2013年3月,习近平主席在莫斯科国际关系学院首次提人类出命运共同体理念。此后,人类命运共同体理念的阐述在各个层面逐步延伸、不断完善,在全球产生了重要的影响作用,这一理念也逐渐成为中国倡导的新型国际关系、新型全球治理的核心理念,展现出中国共产党为人类进步事业而奋斗的担当。大道之行,天下为公。人类命运共同体理念入宪,有利于表明中国和平发展、与各国互利共赢的决心;人类命运共同体被写入中国宪法,既是对“中国威胁论”的回应,也是对“中国想要一个什么样的世界”的有力回答。其以入宪形式使党的主张和方略成为国家意志,把党确立的中国特色大国外交目标熔铸于亿万人民的共同奋斗中,是中国为推进全球治理体系变革作出的又一重大贡献,彰显了中国促进世界和平与发展的大国担当。中国在全球坚持和推动人类命运共同体理念,有利于各国参与经济全球化、推动开放型世界经济发展,在引导经济全球化健康发展、反对逆全球化的贸易保护主义倾向、避免不公正的贸易战争等方面起到了积极作用,对于推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展影响深远。尤其是人类命运共同体理念与“一带一路”战略决策相伴而行的提出,将构成中国走近世界舞台中心的一体两翼,意义极其重大而深远。人类命运共同体理念蕴含了中国传统文化思想精髓,有利于促进不同文化间的交流互鉴。人类命运共同体理念之所以在全世界广受欢迎,是因为这一重大理念根植于源远流长的中华文明,体现了中国兼济天下的历史底蕴。它回应携手应对全球性挑战的时代要求,彰显中国致力于合作共赢的现实担当。它继承和发展联合国宪章精神,超越传统国际关系理论。它契合各国人民对和平与发展的美好向往,凝聚了世界各国利益的最大公约数。习近平总书记在十九大报告中提到的“大道之行,天下为公”,是人类命运共同体意识的深层根源。人类命运共同体是中国的外交理念,更是文化理念、价值理念,是为了构建相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系,也是为了维护人类社会的持久和平与共同繁荣。面对逆全球化思潮,习近平主席适时提出了人类命运共同体理念。这是中华民族普济天下、协和万邦、天下大同精神的充分体现,以中国方案、中国智慧着眼寻找世界各国利益的最大公约数。而依托“一带一路”建设平台,货物与资源的全球配置、最佳生产力的配置,使先进的生产力通过交流在全球各地同步发展,淘汰落后的产能,对促进世界经济腾飞作用巨大。

  (二)十三届全国人大一次会议通过的国务院机构改革方案,充分体现新时代国家治理体系走向现代化、法制化的重要一步

十三届全国人大一次会议通过的国务院机构改革方案,是习近平总书记在党的十九大报告及党的十九届三中全会就深化党和国家机构改革问题作出布置和决定的行动化与具体化。此次机构改革具有改革范围的全面性、改革深度的革命性、改革设计的科学性、改革成果的法定化等与以往完全不同的突出特点。一方面,随着党政一体取得宪法地位,将指导新时代党和国家机构改革。另一方面,这次机构改革力度之大前所未有。就机构改革范围而言,其涵盖了党、政府、人大、政协、司法、群团、社会组织、事业单位并跨军地及中央和地方各层级机构。就政府机构改革层面而言,主要是优化政府机构设置和职能配置,要求合理配置宏观管理部门职能,深入推进简政放权,完善市场监管和执法体制,改革自然资源和生态环境管理体制,完善公共服务管理体制,强化事中事后监管。此次国务院机构的大幅度大力度的优化改革,标志着中国在推进国家治理体系和治理能力现代化的道路上迈出了非常重要的一步,该机构改革方案具有八方面的突出特点,一是适应新时代的新要求。这次国务院机构改革的部门设置和调整,有很多都是针对新时代人民美好生活需要而进行的,如组建自然资源部、生态环境部和由自然资源部管理的国家林业和草原局等,是为了保护自然资源和生态环境,为建设美丽中国在机构设置上进行的努力。组建国家卫生健康委员会,是为了不断满足人民群众对于医疗卫生条件和身体健康的综合要求。组建国家移民管理局,是为了加强对移民及出入境管理的统筹协调,更好形成移民管理工作合力。二是注重宏观协调。该机构改革方案体现了综合统筹和宏观协调的指导思想。组建农业农村部,就是综合考虑农业农村和农民问题,统筹研究和组织实施“三农”工作战略、规划和政策,监督管理种植业、畜牧业、渔业、农垦、农业机械化、农产品质量安全,负责农业投资管理等。组建文化和旅游部,是为了更好地促进二者的良性互动,以文化促进旅游,赋予旅游以文化特色,同时也通过旅游服务推广中国传统文化和地方特色文化。组建国家市场监督管理总局,是建设现代化经济体系的需要,体现了对于市场监督管理的集中统筹和宏观协调。组建中国银行保险监督管理委员会,就是要强化综合监管,统一监督管理银行业和保险业,防范和化解金融风险,保护金融消费者合法权益,维护金融稳定。三是有意识地区分不同层级政府的职责。该机构改革方案反映了不同层级政府职责划分的积极信号。如在组建应急管理部的设计上,要处理好防灾和救灾的关系,明确与相关部门和地方各自职责分工,建立协调配合机制。在药品监管机构的设置上,考虑到药品监管的特殊性,单独组建国家药品监督管理局,由国家市场监督管理总局管理。市场监管实行分级管理,药品监管机构只设到省一级,药品经营销售等行为的监管,由市县市场监管部门统一承担。关于国税地税征管体制改革也体现了这个意识,将省级和省级以下国税地税机构合并,具体承担所辖区域内的各项税收征管等职责。四是多方面体现了总体国家安全观战略指导。组建生态环境部,其职责和目标具有加强环境污染治理的责任,还兼有保障国家生态安全责任。同时,生态环境部的主要职责还有监督管理污染防治、核与辐射安全,担负着保障国家核安全的重要职责。组建应急管理部主要为防范化解重特大安全风险,健全公共安全体系,既是对快速发展中出现社会风险的回应,也是对总体国家安全观的落实。组建中国银行保险监督管理委员会,把银行监管与保险监管综合考虑,高度重视防控金融风险、保障国家金融安全。组建国家粮食和物资储备局可以加强国家储备的统筹规划,构建统一的国家物资储备体系,提升国家储备应对突发事件的能力,是对有效防范粮食安全问题而进行的机构设置安排。五是为承担更多国际责任进行准备。中国今后在世界舞台上要发挥更加积极主动的作用,让广大发展中国家能够搭上中国快速发展的顺风车,为建立更加公平合理的国际秩序作出自己的贡献。组建国家国际发展合作署可发挥对外援助作为大国外交的重要手段作用,加强对外援助的战略谋划和统筹协调,推动援外工作的统一管理,改革优化援外方式,更好服务国家外交总体布局和施行“一带一路”政策。这一机构设置作为国务院的直属机构,可以更好地贯彻党中央对于对外援助工作的协调统一领导,是为未来中国承担更多国际责任、发挥积极作用所做的组织准备。六是本次改革精简部门力度大,机构改革方案国务院正部级机构减少8个,副部级机构减少7个,除国务院办公厅外,国务院设置组成部门为26个。七是机构改革特别强调理顺关系,优化职能,尽量避免政出多门与多头管理,最大限度地排除市场在资源配置中的障碍。如组建自然资源部尽量减少多头管理,即凡是和自然资源相关的管理都整合到部委里,一共涉及八个部门,包括国土部、发改委等,通过这样一个调整,能够减少多头管理。八是强化职责整合,如组建文化和旅游部,组建国家市场监督管理总局,形成统一市场服务监管体系。同时“银保”合并,组建中国银行保险监督管理委员会,不再保留银监会、保监会,中国新金融监管框架逐步形成。国务院机构改革是新时代党和国家机构改革的一个起步,下一步还要进行统筹党政军群机构改革,统筹优化地方机构设置和职能配置,推进机构编制法定化等,不断构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系,确保到本世纪中叶实现国家治理体系和治理能力现代化。

  (三)成立监察委员会将为构建和完善对国家公职人员的全方位监督具有划时代的作用与意义

这次通过修改宪法新增监察委员会,是为了深化监察体制改革开创反腐新局面的需要。这次21条宪法修正案中,有11条涉及监察委员会的规定,彰显监察委员会的重要分量。深化监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的具有全局性的长远性的重大政治体制改革。改革的目标就是要整合反腐败资源力量,加强党对反腐败的集中统一领导,建立集中统一权威高效的国家监察体制。设立监察委员会,涉及国家机构职权的重大调整和完善,需要有宪法做顶层设计,包括监察委员会的产生与组成人员的选举和任免、监察委员会主任的任期规定、领导体制的规定、监察机关与其他有关国家机关的关系。这次宪法修改为国家设立监察委员会,并依法行使职权开展工作,提供了宪法依据,也为制定监察法提供了宪法依据。它意味着,中国将建立起以国家监察委员会为首的完整的国家监督体系。中国的发展无疑将影响国家权力结构以及政治体系的形成,它们应当顺应时代发展要求,与中国的发展速度相适应。成立监察委旨在将一切公权力关进制度的“笼子”,为了把中国共产党内的反贪反腐行动上升为国家行为,统筹监管整个公职人员队伍,必须具有“执纪”和“执法”双重功能,还具有勤政监督和效能监督功能,以避免懒政与懈怠。这将形成一种新型态的监察权,可以说是一种兼具积极兴利与消极防弊的全方位监察机制。监察委将履行监督、调查、处置等职责,被授予谈话、询问、留置等调查权限,体现依法治国与从严治党的精神。官员贪腐滥权的现象将会大幅度受到遏制,全面落实法治、激励善治。进行国家监察体制改革、增设监察委是全面依法治国的需要,是推进国家治理体系、治理能力现代化的需要,也是将中国共产党党内监督、反腐经验扩大到党组织以外的新举措,意味着中国反腐斗争进入新阶段,显示中国将反腐败斗争推向深入的决心。首先,中纪委开展工作需要根据党章规范,若在涉及国家立法层面展开工作多有不便。因此,依宪法成立监察委这种国家机构的做法是中国向依法治国迈出新的一步。监察委成立后,中国可依法对腐败官员进行隔离审查。其次,成立监察委有助于弥补中纪委工作中的空白区域,可对中纪委没有权限的领域进行监察,如在对非党员问题干部的调查工作上。中国已经进入一个崭新的发展阶段,即决胜全面建成小康社会的新时代。这一发展阶段不仅意味着发展经济和提高人民生活水平,也对执政党治国理政的水平提出更高要求。成立监察委就是为了完善国家治理能力和治理水平,促进经济发展,优化政府机构职能,消除官僚主义。中国设立监察委员会,为今后将能对官员、国企管理者等所有行使公权力的公职人员进行全覆盖监察。中国社会运行在监察方面的这些做法对世界各国应对腐败这一全球性问题将具有借鉴意义。

作者:胡荣耀 全国城乡发展一体化建设中心副主任

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